| 省勘协施工图审查分会召开主题研讨会 |
| ----把准制度设计要义，扎实做好新形势下施工图审查工作 |
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| 2009年6月10日，江苏省勘察设计协会施工图审查分会在南京组织召开了“新形势下如何做好施工图审查工作”主题研讨会。会议由分会秘书长纪苏同志主持，分会主任委员谈小华同志、省勘察设计协会理事长陆根法同志到会并讲话，厅科研设计处处长陈继东同志对审图机构加强自身建设、提高审图质量等提出了明确要求。 会议结合当前国家和省为应对金融危机实施保增长、扩内需、促稳定政策的宏观经济形势背景，针对当下工程建设任务繁重、时间紧迫、责任重大的实际，对施工图审查如何更好的履行建设工程勘察设计质量的把关职责，切实维护好公共安全和公众利益，为社会经济发展作出积极贡献等问题进行了研究和探讨。与会代表踊跃发言，部分市审查机构交流了为提高审图质量、工作效率所采取的一系列有效举措。会议取得了良好的效果，与会同志进一步加深了对施工图审查制度设计要义、工作性质的理解，深刻认识到坚持正确的施工图审查发展方向的重要性，坚定了做好施工图审查工作的信心。 一、施工图审查制度产生的历史背景及制度设计要义 建立施工图审查制度是我国基本建设管理体制改革的重大举措。在过去计划经济时代，我国的投资主体是国家，项目业主就是政府，勘察设计单位都是事业单位，负责国家标准的贯彻实施，他们没有自身利益，就是对国家负责、对老百姓负责，其利益是一致的，因此设计质量控制较好。但是到了80年代后期至90年代，我国进入了市场经济飞速发展阶段，市场主体发生了根本变化，利益多元化、投资主体多元化和勘察设计单位的企业化、民营化，带来了他们追求利益最大化，从而容易忽视社会公众利益，有的甚至损害了社会公众利益，损害了国家利益，去牟取小集团利益，这是个根本性的变化。一些业主在投资过程中为实现利润最大化，不惜在工程建设中偷工减料、以次充好，各种违规行为时有发生，勘察设计企业在市场竞争中为求生存，不得不压缩设计周期、降低设计成本，被迫接受业主的不合理要求，勘察设计文件中出现了各类违反国家建设标准和安全性问题。 特别是在1997年亚洲金融危机爆发之后，我国政府为拉动经济增长，采取了加快基础设施建设、实施积极财政等一系列应对措施，全社会固定资产投资大幅增长，但同时期内建筑物倒塌等一系列重大事故频发：1999年1月4日发生了令人扼腕的重庆市綦江桥整体垮塌事件，造成40人死亡、14人受伤，直接经济损失约631万元；2001年九江江堤被洪水冲垮……江总书记在彩虹桥垮塌后打电话给俞部长询问“项目设计有没有审查，有没有经过批准”；朱总理针对长江大堤被冲垮事件强调“设计文件必须经过权威机构审查后才能建设”，“拿老百姓的纳税钱建设这么差的工程，是管理部门失职，对人民不负责任”。 建设部为落实国务院有关领导的指示，对当时全国发生的100例大型工程质量事故进行了调查分析，其中35%左右的工程质量事故是由勘察设计质量问题造成的，勘察设计质量问题又是勘察设计单位改制后、监管工作没有及时跟上形成的。针对这一形势，建设部提出了建立施工图审查制度的设想，目的就是针对勘察设计行业体制转型后进一步加强勘察设计质量监管。2000年1月出台的《建设工程质量管理条例》和2000年9月出台的《勘察设计质量管理条例》明确了国家实行建设工程施工图设计文件审查制度，将施工图审查列入基本建设程序之中，强制实施。2004年5月23日，法国戴高乐机场事故发生后，工程界对施工图审查制度更为重视和关注了。 设立施工图审查制度，目的是将事后的质量管理变为事前的监督管理，将勘察设计文件中存在的质量问题在工程施工之前发现并及时纠正，排除质量安全隐患，达到三个确保：（1）确保设计文件符合国家法律、法规和强制性标准；（2）确保工程设计不损害公共安全和公众利益；（3）确保工程设计质量以及国家财产和人民生命财产的安全。 二、施工图审查工作性质 建设部颁发的《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（第134号部长令）定义施工图审查是“对涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容进行审查”。“施工图未经审查合格不得使用”。从审查内容上看，施工图审查具有社会公共事务管理属性，具有强制性，是一项具有监管性质的工作，应属政府管理职责范围。如果政府没有力量管理，也必须由政府授权的管理机构来承担，这也正是为什么134号部令对审查机构的认定是由省建设行政主管部门“结合本行政区域内的建设规模认定相应数量的审查机构”， 机构的认定不同于资质审批，不是行政许可事项，不是说只要达到条件就必须批准的。 建设部134号部长令定义施工图审查机构是“不以营利为目的的独立法人”，而企业的定义是“依法设立的以营利为目的、从事商品的生产经营和服务活动的独立核算经济组织”，政府没有权利要求企业不追求利润。建设部在宣贯134号部令时指出“审查工作是为了满足政府监管质量的需要由政府强制推行的，审查机构有准公共机构的色彩”，因而要求其“不以营利为目的”。 因此，我省把施工图审查定性为勘察设计质量的监管，不搞施工图审查市场化，不搞审图机构民营企业化，符合施工图审查工作本质要求，是非常正确的。 三、施工图审查制度是西方发达国家普遍实行的一项工程质量监管制度 施工图审查制度不是我国的发明，是学习借鉴西方社会管理经验、引进的一项管理制度。西方资本主义国家在发展市场经济的过程中，探索了一套政府管理公共事务的基本模式。他们认为：凡是能够通过市场来调节、企业能够自律的事务全部通过市场来调节，但涉及到公众利益、公共安全的事务必须由政府来统一管理。目前，不少西方发达国家对建筑工程的施工图进行审查，且非常严格，施工图经审查批准后才能建设。 美国是一个高度市场化的发达国家，凡能通过市场来调节的事务全部由市场来调节，但施工图审查工作始终作为政府的重要职能没有向市场放开。美国政府认为，建筑产品可以政府投资，也可以私人投资，但建筑产品使用属性是公共的，凡涉及到公众利益和公共安全的事务都必须由政府来管理。美国加州地区建设管理部门设有“规范实施部”，其主要职能：一是对施工图文件进行审查；二是对施工质量进行监管；三是消防管理。加州法律规定，所有新建、改建工程项目的施工图设计完成后，都必须报建设主管部门的规范实施部进行质量审查，审查通过后才能开工建设。在美国加州地区也有一些民营性质的审查公司，但它是管理部门工作上的补充，民营审查公司的资质必须由规范实施部审查认定，只能接受政府的委托完成审查任务，而不能在市场上自由承接审查任务，完成审查任务后，审查报告、合格手续都由规范实施部统一办理。 我国香港特区有建筑物条例，条例规定在香港行政区域内一切建筑物都必须经审查批准后方可实施。香港的审查审批制度包括技术性和政策性两个方面，特区政府投资建设的项目由建筑署负责设计审查、批准和管理。私人投资项目的设计由屋宇署负责审查、批准和管理。香港现有审查人员1800多人，其中近一半是公务员，一半是政府招聘专门从事施工图审查的雇员。另外，德国有专门的设计审查局；日本也有严格的审查制度，由各都、道、府、县的建设局负责审查、批准和管理。 为什么发达国家和地区都非常重视设计质量审查制度？主要因为工程设计质量涉及到公共安全和公众利益，政府的职能主要是管理社会公共事务，凡是涉及到人民生命财产安全的公共事务，是政府的责任和义务。 四、实践证明我省坚持施工图审查工作监管性质，其发展方向和思路的正确性 我们省从开展施工图审查工作开展以来，一直坚持把施工图审查工作作为政府监督管理勘察设计质量的重要手段，由政府认定的、代表政府履行监管职能的机构来承担审查工作，保证了审查工作的权威性、公正性和有效性。 一是管理规范。审查机构都是在主管部门的直接领导下开展工作，都能按照国家、省和当地建设行政主管部门的工作要求来加强机构的自身建设，全省施工图审查机构的管理水平比较好。 二是对勘察设计市场的监管有序。目前我省施工图审查没有市场化，审查机构之间没有为揽业务开展恶性竟争，市场管理规范有序；各施工图审查机构能及时地将审查中发现的勘察设计单位违法违规行为反馈主管部门，并通过勘察设计质量排名等种种举措约束其不良行为，形成勘察设计质量监管的闭合环，有效地促进了全省勘察设计整体质量的提升。 三是审查行为规范，审查质量有保证。2001年以来，全省共审查各类房屋建筑工程11.92万项，建筑面积达10.3亿平方米，审查市政基础设施工程和专项工程4000多项，审查中发现并纠正了违反工程建设标准强制性条文和安全性问题48.43万条次（平均3.77条次/项）。这些问题通过施工图审查及时得到了纠正，避免了安全隐患和工程质量事故，保障了广大公众利益和公共安全。 四是政府的质量管理工作要求，能及时得到贯彻落实。近年来我省的建筑节能工作和太阳能利用取得了很大成绩，走在全国前列，其中，施工图审查对设计文件的前期把关发挥了重要作用。 五、个别省、市将施工图审查市场化后显现出种种问题 近年来，有个别省、市把施工图审查机构改成民营企业，施工图审查走向市场化，出现了政府所不希望看到的结果。 一是施工图审查机构数量难以控制，形成了市场恶性竞争。虽然建设部134号部令明确规定对施工图审查机构的认定并不是资质审批，不是行政许可，应该由建设行政主管部门根据当地建设规模合理确定机构设置数量，但一旦实行市场化管理，碍于种种原因，地方建设行政主管部门对达到规定条件的机构申请，很难不给予认定，根据建设规模确定机构总量控制在实际操作中难以实现。据悉，目前仅广州市区就有18家民营的施工图审查企业，市场竞争激烈异常，公关接业务成为企业负责人主要精力所在，当地主管部门对这种情况下的施工图审查工作质量忧心忡忡，但对已经成立的审查企业想要裁撤极其困难。还有一个施工图审查市场化的省份，近期颁发了一个文件，指出“审查机构之间恶性竞争，审查收费标准执行不到位，审查机构跨地区审查时降低审查标准……”，并决定“实行审查机构总量控制”，“2010年12月31日前不再批准新的施工图审查机构”。 二是施工图审查市场秩序混乱。审查机构成为民营企业后，生存和利润成为非常现实的第一要务，为了在激烈的市场竞争中获利，公共服务意识逐步淡化，有的审查企业与勘察设计单位甚至私下结成利益同盟，接业务前给予保证审查通过的承诺；有的民营企业为了生存，互相压价，低于成本进行审查；有的审查企业和人员甚至暗中收受不正当利益来换取审查的通过。 三是施工图审查质量得不到保证。由于过度竞争，接业务所需要的公关和广告成本支出增大，过度压价又使得审查实际收费大大降低，审查人员劳动报酬得不到保证，高素质的技术人才留不住，审查队伍不稳定。其次，施工图审查市场化后，审查机构和人员受利益驱使，难以做到把关严格，出现了审查人员在审查中一味迁就建设单位、审查质量得不到保证的不良现象。有的甚至出现上午图纸送审，下午合格盖章的情况，施工图审查质量把关作用名存实亡。 四是政府对施工图审查工作的监管难度增大。审查机构本该是代表政府对勘察设计质量进行监管的，但审查机构民营企业化后，如何监管这些民营企业的市场行为、审查行为、审查质量成为新的课题，由此又形成一轮监管循环。某省专为监管施工图审查成立管理机构，其工作内容包括对审查机构的每项审查收费情况进行核查、发审查合格证书编号等非常具体的事务。 六、施工图审查要适应新形势工作需要，进一步内强管理、外树形象，切实履行好勘察设计质量把关职责 当前，各级政府为了保增长、促发展，给企业创造良好的投资环境，对施工图审查工作提出了一些新的要求，审查机构要正确认识，正确对待。我们国家虽然经济总量已经进入世界前三名，但人口多，底子薄，人均GDP很低，要解决我们中国的现实矛盾和问题，用小平同志的话讲，发展是硬道理。 施工图审查工作要以实践科学发展观为指导，牢固树立大局意识、服务意识，各施工图审查机构更要有危机意识，化压力为动力，变被动为主动，加强机构自身建设，加强作风建设，增强服务意识，努力提高施工图审查质量、水平和工作效率，审查速度能快则快，有些工作要特事特办。通过自身的努力，把工作做好、做实、做出成效来，使政府满意，建设单位满意，自己更满意。 同时，也要加强施工图审查工作的宣传，让社会了解施工图审查工作，理解施工图审查工作，支持施工图审查工作。营造良好的工作氛围，使施工图审查真正成为工程质量的忠诚卫士，为“保增长、促发展”保驾护航，作出应有的贡献。 |
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